“거울아! 거울아! 이 세상에서 가장 아름답고 위대한 헌법은 무엇이야?”

위 질문에 대해 답변을 머뭇거릴 거울은 많지 않아 보인다. 그 거울이 전해오는 소문처럼 정말 신통력

을 갖고 있다면 말이다. 그 거울의 답변은 당연하게 그 첫 번째는 북한헌법(조선민주주의인민공화국 사회주의헌법)이며, 그 다음은 대한민국 헌법이 될 것이다.

1948년 분단과 더불어 각각 헌법을 제정한 남⋅북한은 나름 우여곡절을 거쳐 1972년 헌법을 개정(본질상 제정)하게 되는데, 그 결과 남⋅북한에는 각각 사실상 비세습 종신제인 입헌 ‘군주’국이 들어서게 된다. 남한에서는 그 군주를 여전히 ‘대통령’이라 부른 반면, 북한에서는 ‘주석’이라 부르는 차이가 있을 뿐이었다.

북한은 이를 사회주의헌법, 대한민국에서는 후일 ‘유신헌법’이라고 불렀다. 그런 현상이 당시 진행되던 남⋅북대화의 결과였는지 아님 단지 우연한 결과였는지에 대해서는 아직 실체적 진실이 규명되어있지 않다. 이 문제는 우리 사회가 반드시 실체적 진실을 밝혀내야 할 현대사의 한 미스터리라고 해도 과언이 아니다.

인류사회는 지금까지 남⋅북한을 전세계 국가와 시민들이 마땅히 따라야 할 체제의 모범이거나 민주주의의 대표적 실현국가라고 평가하지 않았다. 다만 2016년 겨울 그 동토의 대한민국 광화문광장을 뜨겁게 달군 촛불집회가 대한민국이 이제 명실공히 민주국가로 접어들었음을 웅변으로 세계 방방곡곡에 알리기에 이르렀을 뿐이다.

그러나 대한민국헌법 어디에도 광화문 촛불집회를 발생케 한 대통령의 권력남용을 용인하는 내용은 없다. 또한 촛불집회를 통해 현직 대통령을 탄핵하고 퇴임과 더불어 형무소로 보내 지금껏 재판하게 하는, 대한민국헌법만 달리 규정하고 있는 특별규정도 없다.

대한민국 국민들은 그 동안 대한민국 헌법에 이미 뚜렷하게 존재해왔던 일반조항에 근거하여 그런 결과를 만들어냈을 뿐이다. 탄핵 후 당선된 문재인 대통령이 현행헌법 때문에 본인의 의지와는 상관없이 폭군이 되거나 ‘이른바 제왕적 대통령’이 되고야 말았다는 소리도 아직 들려오지 않는다.

오히려 모든 권력을 대통령에게 집중시키고 있는 대통령제 정부형태 하에서 ‘대통령이 너무 무능하지 않는가?’라는 한탄이 들릴 정도이다. 그럼에도 불구하고 사람들은 너도 나도 개헌을 입에 담고 있다. 특히 현행 ‘이른바 제왕적 대통령제’가 문제란다.

한국 헌정사에서 역대 대통령으로는 이승만⋅윤보선⋅박정희⋅최규하⋅전두환⋅노태우⋅김영삼⋅김대중⋅노무현⋅이명박⋅박근혜가 있었다. 이 가운데 의원내각제 정부형태에서 단순 상직적 국가원수의 지위에 있었던 윤보선과 12•26사태 이후 정변기에 잠시 대통령의 지위에 올랐던 최규하를 제외하면 모두 독재와 권력남용 그리고 그에 따른 불법 재산축적으로 비운의 최후를 맞이했다. 그리고 그들의 임기 중 행위에 대한 법적⋅역사적 평가가 진행 중인 경우가 대부분이다. 그나마 정상적으로 임기를 마쳤다고 평가되는 경우로는 김영삼⋅김대중⋅노무현 대통령 정도라고 말할 수 있다.

노무현 대통령의 경우 정상적인 임기 종료 후 뜻한 바 있어 ‘자살’로 최후를 맞이했느냐 아니면 임기 중의 업무에 대한 책임으로 스스로 죽음을 채택한 것이냐에 대해서는 현재 논의가 진행 중이다. 이명박 대통령의 과거 직무 수행에 대해서는 이제 문재인정권의 출범과 더불어 그 책임을 물어야 되느냐 하는 것 역시 현재 논의가 진행 중이라고 말할 수 있다. 따라서 그들이 정상적으로 임기를 종료한 것이냐에 대해서는 여기서는 정식으로 논의하지 않기로 한다.

이들 세 대통령의 공통점은 모두 현행 헌법상 대통령제 하에서 대통령을 역임했다는 것이다. 그렇다면 이들 세 대통령은 현행 헌법상 ‘이른바 제왕적 대통령제’ 하에서 헌법이 강요하는 ‘제왕적’ 대통령으로서 군림했던 것일까?

헌정사상 처음으로 ‘민주주의’ 정부의 시작이라고 평가받는 김영삼 대통령과 노벨평화상을 받고 한반도 평화 정착의 시금석을 쌓았다는 김대중 대통령, 그리고 가장 서민적인 대통령으로서 인간의 피가 통하는 대통령이었다는 노무현 대통령은 그럼 헌법이 강요하는 이른바 제왕적 대통령제의 당연한 요구를 묵살하고 ‘제왕’이기를 거부한 한 ‘반헌법적’ 대통령이었을까?

만일 이 논리를 받아들인다면 스스로 ‘제왕적’이기를 바랐던 박근혜 대통령은 가장 ‘헌법친화적’ 대통령이었다는 결론에 이른다. 우리 국민이 그런 결론을 수용할 수 있을까?

우리나라가 ‘반헌법적’ 대통령을 배출한 것이 사실이라면, 그것 역시 현행헌법이 규정하는 ‘이른바 제왕적 대통령제’ 정부형태가 갖는 문제점이어서 우리는 오늘 엄청난 비용을 들여서까지 개헌을 하여 그러한 정부형태를 바꿔야 하는 것일까?

제도가 문제인가? 아님 사람이 문제인가? 이 질문에 대해 제도와 사람 모두 문제라고 하는 것은 답이 아니다. 그 중 어느 것이 더 문제인지를 묻고 있기 때문이다. 또 궁극적으로 제도 역시 사람이 만든 것이므로 결국 사람이 문제라고 결론짓는 것 역시 답이 아니다. 그것 역시 알고서 하는 질문이기 때문이다. 결국 이 문제에 답하기 위해서는 현재 우리가 논의하고자 하는 제도가 과연 심각하게 궤도를 일탈한 것인지를 먼저 밝힌 다음 그 운영의 결과 순기능이 큰지 아님 역기능이 큰지를 판단하여야 한다.

정부형태란 무엇인가?

고전적 민주국가는 권력에 대한 통제수단으로 권력분립 원리를 적용한다. 특히 권력을 집행권⋅입법권⋅사법권으로 나누어 서로 견제와 균형을 이루게 하는 삼권분립원리를 기본으로 하고 있는데, 그러한 삼권분립원리를 구체적으로 실현하는 형태를 ‘정부형태’라고 한다. 그러한 정부형태에는 영국에서 발전해 온 의원내각제와 그에 대한 대안으로 영국의 식민지였던 미국에서 발전시켜온 대통령제가 있다.

의원내각제는 주권자가 민주적 의지를 일단 의회로 모두 전달하였다가 권려분립원리를 실현하기 위하여 행정권을 의회로부터 분리시켜 종래 군주가 가지고 있던 집행권으로 다시 보내 행사하게 하는 형태이다. 대통령제는 주권자가 처음부터 집행권과 입법권을 분리시켜 각각 대통령과 의회에 나누어 수권하는 구조이다.

의원내각제는 주권자가 의회를 신뢰하는 의회주의(의회 중심주의)에 기초하는 것이라면, 대통령제는 의회가 아닌 ‘새로운 형태의 군주’인 대통령에게 신뢰를 주는 구조로서 대통령주의(대통령 중심주의)라고도 한다. 통상 의회주의의 전통이 없는 세계대전 후 신생국들은 대통령제를 채택하는 경우가 많다. 하지만, 그보다는 역사적 경험의 차이에 기인한 것이라 보는 것이 타당할 것이다.

그렇다면 현행 헌법상 정부형태는 대통령에게 독재를 강권하는 제도인가?

현행헌법이 어떤 정부형태를 채택하고 있는지에 대해 헌법학자들은 이구동음으로 말하기를, 현행헌법은 순수한 의미의 대통령제에 의원내각제를 가미한 형태라고 한다. 그렇다면 대통령제 정부형태에 의원내각제를 가미한 것은 대통령의 권한을 강화시켜 ‘이른바 제왕적 대통령제’를 만들기 위함인가? 그렇지 않다.

헌법상 의원내각제 요소는 대통령의 발목을 잡아 대통령의 권한이 남용되는 것을 방지하기 위한 권력 억제 내지 통제 장치이지, 대통령의 권력을 강화하기 위한 것이 아니라는데 헌법학자들은 다른 의견을 갖지 못한다. 따라서 현행헌법의 구조는 ‘이른바 제왕적 대통령제’와는 아무 상관이 없다는 결론에 이른다.

결국 사람이 문제다.

중국에 귤이 회수(淮水)를 넘으면 탱자가 되고, 탱자가 반대로 그 강을 넘으면 귤이 된다는 격언이 있다. 제도 그 자체로는 문제가 없는 것이 현실적으로 운영을 해보았더니 부작용이 많았다면 그것은 제도가 아닌 사회환경 즉 사람에게 문제가 있었다는 것이다.

그 동안 우리 사회는 역사적으로 자의반 타의반 주어진 대통령제란 것을 제대로 이해하지 못하고 많은 부작용을 낳았다는 것은 주지의 사실이다. 그러나, 이제 민주화가 되고 보니 그 모든 원인은 제도가 아닌 사람에게 있었다는 것을 알게 되었다.

그럼에 불구하고 광화문촛불의 함성을 들어보고 난 지금에 와서도 ‘이른바 제왕적 대통령제’에게 모든 책임이 있다고 목소리를 높이고자 하는 사람들의 의도된 생각은 무엇일까? 혹시라도 그 동안 스스로 권력의 개가 되어 반헌법적, 반민주적으로 살아온 정치인이나 그를 따랐던 들쥐들의 또 다른 살아남기 기술은 아닐런지?

우리의 거듭된 미래는 현행헌법상 ‘5년 단임 대통령제’에 있다는 말을 하고 싶다.